השופט א' רובינשטיין:
רקע
א. עתירה זו עניינה עגמת נפש ואכזבה. העותר שירת בצה"ל מ-1982 עד 2006, ופרש בדרגת רב-סרן בה החזיק מ-1992, לאחר שציפיותיו המבוססות על הבטחות שקיבל ממפקדיו הישירים - לקידום לדרגה אישית של סגן-אלוף, נכזבו. בתמצית, עיקרי הפרשה הם, כי לאורך שנות שירותו של העותר היו ההערכות כלפיו טובות, למשל, חוות דעת שניתנו בין השנים 2000 ל-2005 וצורפו לעתירה. הוא תואר בשנת 2000 כ"קצין מקצועי מאוד... קצין מצוין, יוזם, אחראי, מסור לעבודתו...". באותה שנה אף הומלץ כקצין מצטיין לרמטכ"ל בשל היותו "מקצועי מאוד בתחומו, אחראי, מוביל את הטיפול בפרויקטים עליהם מופקד... לומד במהירות... איש עקרונות, בעל מחויבות לצה"ל...". בשנת 2002 הוערך כבעל פוטנציאל קידום "מעל לממוצע" וכמי שהצלחתו בתפקידו "רבה". ב-2003, לאחר תחילת תפקיד חדש, צוין ברמה של "הצלחה" במשימותיו (רמה אמצעית) אך כבשל לקידום ובעל פוטנציאל גבוה לשירות קבע ארוך. בשנת 2005 הוערך כבעל פוטנציאל קידום מעל לממוצע, וכ"מוביל את נושא הרכש וההתקשרויות... מבצע את משימותיו היטב".
ב. את עיקר יהבו לעניין טרוניית הקידום משליך העותר על דיון שנערך במארס 2001 בראשות קצין הקשר והאלקטרוניקה הראשי (קשר"ר), בנוכחות מפקדיו של העותר, ראש חטיבת התקשוב תא"ל אמנון כץ ורמ"ח תקשוב אל"מ ישראל רום (רוסו), שבו נדון קידום קצינים לדרגת סגן אלוף בנוהל אישי. בתום הדיון - כך נטען והדבר אינו מוכחש - שוחחו עם העותר תא"ל כץ ואל"מ רוסו, ו"בישרו לו כי אושר לדרגת סא"ל אישית לשנת 2002 ואיחלו לו מזל טוב". תא"ל כץ אישר בסיכום דיון מיום 31.10.01, "כי לא שונה דבר מהסיכום שנקבע בראשות קשר"ר, במרץ 01; וכי מתוכנן לקבל דרגת סא"ל אישית בשנת 02". כתום למעלה משנה, בסיכום שיחה תקופתית מ-4.2.03, ציין אל"מ רום (רוסו), בין השאר, כי "א. אמיר הוא קצין מצוין שתרומתו לעשיית המחלקה בתחומים עליהם מופקד רבה מאוד; ב. לגבי קבלת הדרגה - נמשיך לפעול מול חי"ק (חיל הקשר - א"ר) למימוש ההבטחה המקורית".
ג. (1) משלא אסתייעא מילתא, כתום כמעט שנתיים, קבל העותר ביום 4.2.05 בפני נציב קבילות החיילים.
(2) ביום 20.3.03 נענה, כי נציב הקבילות קיבל התייחסויות גורמים שונים בצה"ל, לרבות התיחסות תא"ל יהוא אבן-זהב (אשר, כפי שהבינונו בדיון, שימש כסגנו של תא"ל כץ ואחר כך החליפו בתפקיד). נאמר, כי העותר לא אושר לקידום ב-2002, ולא נדון ב-2003 לאור הסיווג לו זכה אז; אמנם, נמסר מפי ראש מטה אגף התקשוב וקצין התקשוב הראשי, כי אמנם נגרמה לעותר עגמת נפש על רקע פיתוח ציפיות בשל הודעת תא"ל כץ, וכי קיימת באגף עמידה בהתחייבות כלפי קצינים שאושרו כזכאים לסא"ל, אך העותר לא נכלל בהתחייבות: לשיטת נציב הקבילות "אין המדובר בטעות מכוונת או בהטעיה", אלא ברצונו הטוב של תא"ל אמנון כץ "אשר חשב באותה העת שפני הדברים הינם כפי שמסר לך". נציב הקבילות מצא, כי אמנם נמסר לעותר כי הוא מתוכנן לדרגת סא"ל, אך "מידע זה ניתן לך על ידי מי שלא היה מוסמך לתיתו, ועוד בטרם נתקבל אישור של בעלי התפקידים המוסמכים לאשר דרגת סא"ל, ובכלל זה קשר"ר, עוזר ראש אג"ם וראש אגף כוח אדם (אכ"א)". כן נאמר, "שמקצין בדרגת רס"ן ניתן לצפות שיידע את מדרג הסמכויות ובעלי התפקידים המוסמכים לאשר דרגה בכירה כדרגת סא"ל. כשם שאין להניח שדרגת אל"מ תאושר על סמך הבטחה של גורם אחר מלבד ראש המטה הכללי, כך אין להניח כי דרגת סא"ל תאושר על-ידי גורם אחר מלבד ראש אכ"א", ודבר זה יש לבחון - כך נאמר - "מנקודת ראותו של הקצין הסביר בדרגת רס"ן"; אין איפוא לראות בדברי תא"ל כץ "סוף פסוק". הומלץ עם זאת, כי ראש אגף התקשוב יזמין את העותר, ישמיע וישמע, ויבחן מחדש את העניין.
(3) העותר שב וכתב לנציב קבילות החיילים וטען כי ההבטחה היתה ברורה וחד משמעית, ותא"ל כץ לא טעה.
(4) ראש אגף התקשוב (אלוף) כתב לעותר ב-2.5.05, כי לאחר בדיקה אישית עם הנוגעים בדבר, לא מצא תיעוד מעבר לדברי תא"ל כץ, ולא היה מצב בו אושרה הדרגה על-ידי המוסמכים לכך. נאמר עוד, כי בדיון קשר"ר בינואר 2002 (שבו נדון עניינו של העותר אך אושר לקידום קצין זולתו) לא היה סיכום לקידומו של העותר, אלא נאמר רק, כי הוא "הבא בתור" אחרי מי שאושר. את דברי תא"ל כץ ראה ראש אגף התקשוב כ"אמירה לא זהירה" ו"אין בכוונתי לנהוג 'זילות' בדרגת סא"ל". הובעה הבנה לתחושת העותר, אך כיוון שהקידום "לא סוכם מעולם, לא אושר על-ידי הרשויות המוסמכות...". לא מצא ראש האגף מקום להיעתר לבקשת הקידום, מה גם שהעותר נמצא העותר ראוי לפרישה; סוף דבר, ראש האגף לא מצא עילה לקדם את העותר "ולוא על סמך הבטחה בלבד".
(5) העותר כתב שוב לנציב הקבילות, בהעתק לראש אגף התקשוב, וחזר על טיעוניו באשר לסמכות - לפחות "הסמכות הנחזית" של תא"ל כץ - והוסיף כי אינו רואה 'זילות' במתן דרגה לקצין בעל חוות דעת מעולות והבטחה, ו'זילות' היא בכך שאין מוצאים לתקן עוול.
(6) נציב הקבילות השיב ב-16.6.05, והטעים כי לא היו סיכום של קשר"ר וכל הודעה המאשרת סיכום כזה.
(7) העותר פנה ב-31.7.05 לרמטכ"ל וחזר על טיעוניו, וביקש למצער דרגת פרישה. לשכת הרמטכ"ל השיבה ב-30.8.05 כי לא נמצא מקום להתערבותה, בין היתר לאור "הרצון להמשיך ולהקפיד על הענקת דרגות סא"ל מול התקנים והשיאים".
(8) נעשתה גם פניה מטעם העותר לפרקליט הצבאי הראשי, ביום 29.11.05. בתשובת הפרקליט הצבאי הראשי מיום 29.12.05 נאמר, כי לא ניתנה הבטחה מינהלית, שכן ההבטחות שהיו לא ניתנו על-ידי הגורם המוסמך. ב-5.1.06 כתב העותר כי הוא מבקש, נוכח החלטתו לפנות לערכאות משפטיות, לבטל את הליך פרישתו, שביני לביני החל בו והוא אושר.
ד. בעתירה נטען - בין השאר - כי אין להסכים לטענת חוסר הסמכות; נטען גם לאטימות, ולשימוש לא ראוי בנימוק של "זילות הדרגה". כן הועלו נימוקי הגינות ציבורית, אמון הציבור ברשויות, חובת תום לב, אינטרס הסתמכות, וכן נטען לנזק לעותר, כיוון שיפרוש כמי ששירת שנים רבות כרב סרן ועל כן יוכל להציג קורות חיים בעייתיות במישור המקצועי.
ה. בתשובת המדינה נטען, כי העותר ביקש לפרוש לגמלאות באופן חריג בגיל צעיר מן הרגיל, 42 במקום 45 והדבר אושר; כי מפקדי העותר לא היו המוסמכים לעניין קידומו, אלא קשר"ר, בכפוף לאישורם של שני ראשי אגפים (אלופים) במטה הכללי - ראש אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (כיום - משהוקם ראש אגף התקשוב - ראש אגף זה) וראש אגף משאבי אנוש (לשעבר אכ"א). נטען כי היה על העותר לדעת, כי הענקת דרגה בנוהל אישי תלויה בדיון שיבוצים, ובדיון זה קודם קצין אחר. נאמר גם, כי המונח "הבטחה" בסיכום הראיון של רמ"ח תקשוב מפברואר 2003 אינו בעל משקל במישור המשפטי, שכן אין הכותב משפטן. עוד נאמר, כי ב-2003 לא דורג העותר בין הקצינים המתאימים לקידום, אך רק ב-2005 פנה לנציב קבילות החיילים. על כן נטען לשיהוי. עוד נטען, כי אין המדובר בהבטחה מינהלית על פי התנאים שבפסיקה, שכולם לא התקיימו לשיטת צה"ל, ואף אילו נתקיימו היה צידוק שלא לקיימם ולהפלות את העותר לטובה מול אחרים; האינטרס הציבורי, כך נאמר, גובר על אינטרס הפרט. נטען עוד, כי משביקש העותר לפרוש לא יישמע בבקשה להישאר. צורף מכתב של תא"ל אבן-זהב מ-15.2.05, שלשיטתו "ככלל, חשבתי בזמנו והנני משוכנע כיום, אין הקצין ראוי בהיבט המקצועי לדרגת סא"ל - לא במסלול מוקדי יידע ולא בכל מסלול אחר", ועם כל הבנתו לעגמת הנפש שנגרמה לעותר, יש "תרגום לא נכון וניסוח לא זהיר של רח"ט תקשוב (תא"ל אמנון כץ)".
ו. העותר ביקש להגיב לתשובת המשיבים, כי יוזמת הפרישה באה לפי סיכום של ענף משאבי אנוש שאם לא יימצא לעותר תפקיד יופנה לפרישה. עוד טען, כי ההתחייבות לקידומו ניתנה על-ידי קשר"ר; שינוי סיווג (אי דירוגו בשלב מסוים כמועמד לקידום) נעשה כיוון שהגיע לגיל 40. עוד נטען, כי לא היה שיהוי, שכן רק ב-2004 הובהר לעותר שאין כוונה לקיום ההתחייבות, ואין לומר שמדיניות ראויה היא להפנות חיילים לבג"צ.
ז. יצוין, כי לא ניתן צו ביניים (החלטות השופט ג'ובראן מן הימים 23.1.06 ו-7.5.06). העותר פרש מצה"ל ונקלט במקום עבודה אזרחי.
דיון והכרעה
ח. האם ניתנה לעותר הבטחה מינהלית, במינוח המשפטי, שיש בה התחייבות הנושאת אופי משפטי - והאם הופרה? אין חולק כי נוצרה בו ציפיה ומשנכזבה נגרמה עגמת נפש. אך האם הגיעו הדברים לכלל הפרתה המשפטית של הבטחה משפטית, המזכה במתן סעד במשפט המינהלי?
ט. (1) בטרם נשיב על כך, אציין כי הגם שעיקרי הדברים נגלו בעתירה ובתשובה, עדיין חידדה עתירה זו בעיני את הקושי לרדת לחקר האמת בנסיבות שבהן נאלץ בית משפט זה (לדידי בחירוק שיניים), כל עוד המצב המשפטי בעינו, לדון תדיר בערכאה ראשונה בעתירות בעניין פרישה מן השירות של אנשי הקבע בצה"ל (ולגביהם גם בנושאים אחרים), אנשי משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר. ככלל ידם של העותרים בעתירות אלה מראש על התחתונה באורח מובנה, וזכויותיהם בסכנת פגיעה, כיוון שבכללי הדיון הנוהגים בבית משפט זה אין דרך לברר את העובדות לאשורן, על-ידי חקירת הנוגעים בדבר כדרך שנעשה בבית דין לעבודה או בבית משפט מינהלי. תימה בעיני מדוע עדיין לא מצא מצב זה, שיש בו שאלות הגינות בסיסיות, את תיקונו על-ידי המערכת גופה, אך לא אבדה התקוה. בבג"צ 6651/05 רס"ן אהרן (רוני) שפירא נ' ר' אגף כוח אדם (טרם פורסם) (2006) נסקרו בהסכמת יתר שופטי ההרכב (הנשיא ברק והשופטת חיות) עניינים אלה, ואביא רק קטע ממנו: